展望财政政策:优化支出结构 降低地方政府债务率


 发布时间:2020-11-23 10:26:47

我国地方自行发债试点工作宣告收官。此次上海、广东、浙江和深圳试点自行发债被看作是我国发展“市政债”的探索,被业界寄予厚望。从试点情况来看,此次地方自行发债堪称成功,并取得了意想不到的结果。自11月15日上海地方债率先登场,至11月25日深圳地方债招标发行,各地方债的中标利率均低于同期的国债利率,并都出现高倍认购现象。虽然此次四省市地方政府债券基本等同于“准国债”,但理论上地方债的信用和流动性都不如国债,其利率应该高于同期国债利率。然而试点四省市的地方债中标利率均低于同期国债利率,这正是市场始料未及的。地方债出现利率倒挂和高倍认购的原因,一方面,与近期利率产品市场状况有关。进入四季度后,财政部有意收紧了国债的发行规模,国债发行量明显减少。而此次试点地方债基本等同于“准国债”,因此银行间市场认购踊跃;另一方面,在此次四省市地方债招标发行中,主承销商起到重要作用。除广东省通过公开招标方式选择主承销商,其他三地政府将主承销商资格给予本地或者便于调动的金融机构。

而为了处理好与地方政府关系,地方金融机构在此次发债试点过程中表现非常积极。这种地方政府的有意安排有效保证了债券发行顺利完成,为试点工作营造了良好的局面,但也成为试点地方债出现利率倒挂与认购倍数高企的主要原因。此次四省市试点地方债为市政债的探索开辟了良好的开端,但也显现了一些值得关注的问题。首先,评级制度缺失。无论财政部还是各试点地方财政部门公布的文件都看不到与评级相关的表述,而在整个试点发债过程中也没有评级机构的身影。没有客观的评级,市场就无法对发债主体的偿债能力做出准确判断。其次,缺少市场化的定价机制。此次的四省市试点发债采取招标发行方式,利率参照国债利率。由于缺少市场定价相关的信息,整个招标发行的过程中,地方政府在债券定价上扮演了重要的角色,这种带有行政色彩的手段并非长久之计。最后,信息披露机制不完善。发行债券不同于贷款,发债主体需要将债券资金的用途做出详细说明。而此次四省市试点发债,各地都只是将发债资金的粗略用途做了说明,并未对债券资金的后续具体使用项目相关信息进行披露。

在地方政府发债向“市政债”前进的大方向下,为了尊重市场规律,有必要按照市场化的要求进行后续改革。首先,建立市场化的地方债发行机制。在地方政府发债过程中引入市场化的评级机构,对地方债发债主体进行评级。同时尽快完成定价市场化,减少地方政府对债券发行定价的干预。其次,公开债券资金具体用途信息,明确债券类型。从国际经验看,“市政债”包括一般责任债券和收益债券,两种债券有不同的还款约束。我国应该借鉴国际经验,明确债券类型,确保市场投资者能对债券的风险程度做出准确判断。再次,建立地方财政信息公开制度。市场化的关键在于信息披露,而现阶段各地方政府并没有资产负债表,财政信息公开力度不够、数据不完整,并且地方政府会计核算无法区分经常性支出和资本性支出,这给评级、定价等市场化的各项工作带来困难。因此,地方政府需建立相应的地方财政公开制度,保证投资者能够获得与偿债相关的信息。最后,建立明确的地方政府破产处理机制。有市场就一定有风险,发展“市政债”的模式是“谁发债,谁偿付”。

在现行体制下,地方有着强烈的举债冲动。为了避免出现“地方举债,中央兜底”的道德风险,中央政府必须明确对地方政府发债的担保程度以及破产处理的规则,防患于未然。庞业军 邱南南。

并表示希腊将偿还所有债务。帕潘德里欧在记者招待会上说,他领导的政府将全力执行结构改革,努力摆脱债务危机,在2013年之前实现经济稳定和增长。他表示,今后两年,希腊政府将履行削减财政赤字及促进经济增长的所有承诺。他说:“希腊退出欧洲共同货币将导致欧元区的崩溃……我们不会让希腊崩溃,不会让希腊成为欧洲问题的替罪羊。我们会采取一切必要措施,捍卫今年7月21日欧元区首脑会议的决定,因为它提出了解决希腊债务问题的可行方案。” 今年7月21日的欧元区首脑会议决定向希腊提供新一轮总额达1090亿欧元的贷款,希腊则表示将执行以增加税收、减少政府开支和国有企业私有化为主要内容的经济紧缩和改革措施。

由于今年希腊政府在控制财政赤字等方面没有达到预定目标,面临着加大改革力度的压力。希腊内阁当天在萨洛尼卡举行的非正式内阁会议上决定采取包括增加房产税在内的新经济紧缩措施。帕潘德里欧说,如果有必要,希腊将采取进一步的紧缩和改革措施。他说:“我们要向德国人和所有其他人传达的信息是:我们会偿还我们所有的债务。” 在当天的记者招待会上,帕潘德里欧排除了近期举行大选以及与主要反对党新民主党组成大联合政府的可能性。他说,目前政府最优先的任务是避免国家出现经济崩溃。(陈占杰 刘咏秋)。

2011年第三季度,在二季度经济困局的基础上,世界经济又出现了一个鲜明特征,即实体经济困顿和悲观预期二者相互作用,形成一个非良性的循环。在这样的形势下,我国经济增长速度虽然有所放缓,但总体上仍然保持着持续高增长的势头,内生动力依然强劲,城乡居民收入和消费结构均有所改善。然而,随着欧洲主权债务危机的蔓延,我国地方债务风险迅速累积,对这一问题需要引起高度关注。本季财政政策调整应从实体经济增长解困、经济增长信心提振、地方债务风险化解等方面入手。财政收支状况收减支增地方债务风险正在累积 受年初进口大幅增长以及部分上年末收入在今年初集中入库等因素影响,上半年财政收入增长较快。从三季度开始,由于经济增长趋缓和实施个人所得税改革等因素影响,全国财政收入增幅有所回落,明显低于二季度财政收入,并呈逐月下降趋势。三季度财政支出与二季度财政支出走势相同,前低后高,9月财政支出继今年6月后,再次突破万亿。(一)财政收入情况分析 前 三 季 度 累 计 ,全 国 财 政 收 入81663.34亿元,同比增长29.5%。

9月全国财政收入,特别是中央本级收入增幅比前几个月明显回落,主要是受经济增速略为放缓、房地产市场调控政策在相关税收上有所体现以及非税收入增长减少等因素影响。(二)全国公共财政支出情况 前三季度累计,全国财政支出69480.57亿元,比去年同期增 加14975.61亿元,增长27.5%。从三季度各月支出情况看,财政支出总量与同比增速的走势与二季度呈现同一走势,呈先低后高趋势。9月份,全国财政支出10018.55亿元,比去年同月增加1549.51亿元,增长18.3%。其中,中央本级支出1532.88亿元,同比增长6.4%,增幅较低,主要是原列中央本级的用车辆购置税安排用于公路建设的支出,从2011年起大部分转列对地方转移支付,体现在地方财政支出中,剔除车购税支出转列地方因素后中央本级支出增长约15%;地方财政支出8485.67亿元,同比增长20.7%。(三)中国地方债务风险正在累积 在世界经济困局和非良性循环中,中国经济虽然也面临着诸多问题,但总体上仍然保持着持续高增长的势头。目前需要关注的是,随着欧洲主权债务危机的蔓延,我国地方债务风险的迅速累积,必须未雨绸缪,防止向主权债务风险演变。

我国审计署的审计报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。我国地方政府债务以政府负有偿还责任的债务为主,但或有债务的比例也相当高,地方政府债务向市级政府、东部地区、融资平台公司、银行贷款集中,在这些环节形成风险的机率较大。此外,还存在着如下特点: 第一,法律的不适应性导致地方政府融资行为扭曲。我国《预算法》中明确规定地方政府不允许进行赤字预算和举借债务,但是地方政府又具有强烈的债务融资需求。截至2010年底,中央政府通过国债资金转贷和代理地方发行债券两种方式解决的地方政府债务融资不到1万亿,与10万亿的实际发生额之间的缺口,都是通过地方政府间接、变相融资实现的,大部分是难以统计和监管的间接债务、隐性债务。其中,借助融资平台举债成为最主要的形式,且大多是“城投债”,其资金主要用于投资大、回收期长、风险大的城市路网项目、市政基础及公共服务项目等,债务的偿还主要依靠财政补贴。

目前“城投债”遭遇发行和交易困难,甚至抛售的危机,一旦这条资金链断裂,地方政府就会遇到融资瓶颈,如果城投项目被迫停工,则偿还前期的债务将成为无源之水。加之大量融资平台的资质不高、内部控制不力、与银行捆绑、有些地方政府将债务资金挪作他用等等,不但加剧了债务风险,也加剧了银行风险,并最终传导给中央财政。可见,法律的不适应性导致的地方政府融资行为扭曲,在给地方财政带来巨大压力的同时,也给风险的最终承担者———中央财政带来相当大的威胁。第二,地方政府债务超速增长形成恶性循环。审计报告显示,1997年以来,我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长,且超过了G D P和财政收入的增长速度。2010年地方政府债务余额约为当年全国财政总收入的1.3倍,说明即使当年全国的财政收入都用来偿还地方政府债务,还存在着2.4万亿的缺口。同时,财政收入的有限性和财政支出的刚性共同决定了债务规模难以压缩,财政支出中将有很大一部分用于偿还地方债务,用于发展经济的部分必然减少,财政增收就会困难,需要更大规模地发债,最终形成恶性循环。

第三,地方政府偿债压力的不良转嫁。债务偿付只有两条渠道:一是组织财政收入,或者促进经济发展增加税收,或者卖资源、卖地获得收入,再或者通过收费来实现;二是借新债还旧债。这两条渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。由于存在着转嫁的渠道,在没有税收立法权的前提下,地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。而影响较大的是对土地财政的形成“推波助澜”。地方政府偿债过度依赖土地财政,当地市、房市低迷的时候,地方政府偿债就会出现困难,从而将偿债压力又转嫁给中央政府。

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